中華人民共和國老年人權益保障法（修訂草案）

中華人民共和國老年人權益保障法（修訂草案）

 

第一章　總　　則

　　第一條　爲保障老年人合法權益，發展老齡事業，弘揚中華民族敬老、養老、助老的美德，根據憲法，制定本法。

　　第二條　本法所稱老年人是指六十周歲以上的公民。

　　第三條　國家保障老年人依法享有的權益。

　　老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會服務和社會優待的權利，有參與社會發展和共享發展成果的權利。

　　禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人。

　　第四條積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務。

　　國家和社會應當采取措施，健全保障老年人權益的各項制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會發展的條件，實現老有所養、老有所醫、老有所爲、老有所學、老有所樂。

　　第五條　各級人民政府應當將老齡事業納入國民經濟和社會發展規劃，將老齡事業經費列入財政預算，建立穩定的經費保障機制，並鼓勵社會各方面投入，使老齡事業與經濟、社會協調發展。

　　國務院制定國家老齡事業發展規劃。縣級以上地方人民政府根據國家老齡事業發展規劃，制定本行政區域的老齡事業發展規劃和年度計劃。

　　縣級以上人民政府負責老齡工作的機構，負責組織、協調、指導、督促有關部門做好老年人權益保障工作。

　　第六條　保障老年人合法權益是全社會的共同責任。

　　國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織應當按照各自職責，做好老年人權益保障工作。

　　基層群衆性自治組織和依法設立的老年人組織應當反映老年人的要求，維護老年人合法權益，爲老年人服務。

　　提倡義務爲老年人服務。

　　第七條國家進行人口老齡化國情教育，增強全社會積極老齡化意識。

　　全社會應當廣泛開展敬老、養老、助老宣傳教育活動，樹立尊重、關心、幫助老年人的社會風尚。

　　青少年組織、學校和幼兒園應當對青少年和兒童進行敬老、養老、助老的道德教育和維護老年人合法權益的法制教育。

　　廣播、電影、電視、報刊、網絡等應當反映老年人的生活，開展維護老年人合法權益的宣傳，爲老年人服務。

　　第八條國家重視和支持老齡科學研究，建立老齡事業、老齡工作和老年人狀況統計調查和發布制度。

　　第九條　各級人民政府和有關部門對維護老年人合法權益和敬老、養老、助老成績顯著的組織、家庭或者個人，以及參與社會發展做出突出貢獻的老年人，按照國家有關規定給予表彰或者獎勵。

　　第十條國家鼓勵老年人自尊、自信、自立、自強。

　　老年人應當遵紀守法，履行法律規定的義務。

　　第十一條　每年農曆九月初九爲老年節。

第二章　家庭贍養與扶養

　　第十二條　老年人養老以居家爲基礎，家庭成員應當關心和照料老年人。

　　禁止對老年人實施家庭暴力。

　　第十三條　贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要。

　　贍養人是指老年人的子女以及其他依法負有贍養義務的人。

　　贍養人的配偶應當協助贍養人履行贍養義務。

　　第十四條　贍養人應當使患病的老年人及時得到治療和護理；對經濟困難的老年人，應當提供醫療費用。

　　對生活不能自理的老年人，贍養人應當承擔照料責任；不能親自照料的，可以按照老年人的意願，委托他人或者養老機構照料。

　　第十五條　贍養人應當妥善安排老年人的住房，不得強迫老年人居住或者遷居條件低劣的房屋。

　　老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他親屬不得侵占，不得擅自改變産權關系或者租賃關系。

　　老年人自有的住房，贍養人有維修的義務。

　　第十六條　贍養人有義務耕種或者委托他人耕種老年人承包的田地，照管老年人的林木和牲畜等，收益歸老年人所有。

　　第十七條　家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。

　　與老年人分開居住的贍養人，應當經常看望或者問候老年人。

　　用人單位應當按照有關規定保障贍養人探親休假的權利。

　　第十八條　贍養人不得以放棄繼承權或者其他理由，拒絕履行贍養義務。

　　贍養人不履行贍養義務，老年人有要求贍養人付給贍養費的權利。

　　贍養人不得要求老年人承擔力不能及的勞動。

　　第十九條　贍養人之間可以就履行贍養義務簽訂協議，並征得老年人同意。贍養協議的內容不得違反法律有關贍養義務的規定。

　　基層群衆性自治組織、老年人組織或者贍養人所在單位監督協議的履行。

　　第二十條　老年人的婚姻自由受法律保護。子女或者其他親屬不得幹涉老年人離婚、再婚及婚後的生活。

　　贍養人的贍養義務不因老年人的婚姻關系變化而消除。

　　第二十一條　老年人對個人的財産，依法享有占有、使用、收益和處分的權利，子女或者其他親屬不得幹涉，不得以騙取、盜取、強行索取等方式侵犯老年人的財産權益。

　　老年人有依法繼承父母、配偶、子女或者其他親屬遺産的權利，有接受贈與的權利。子女或者其他親屬不得侵占、搶奪、轉移、隱匿或者損毀應當由老年人繼承或者接受贈與的財産。

　　老年人以遺囑處分財産，應當爲生活困難的老年配偶保留必要的份額。

　　第二十二條　老年人與配偶有相互扶養的義務。

　　由兄、姊扶養的弟、妹成年後，有負擔能力的，對年老無贍養人的兄、姊有扶養的義務。

　　第二十三條贍養人、扶養人不履行贍養、扶養義務的，基層群衆性自治組織、老年人組織或者贍養人所在單位應當督促其履行。

　　第二十四條　具備完全民事行爲能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關系密切、願意承擔監護責任的個人、組織中協商確定自己的監護人和監護監督人。

　　無民事行爲能力或者限制民事行爲能力的老年人沒有監護人的，參照有關法律的規定爲其確定監護人。

　　監護人自老年人喪失或者部分喪失民事行爲能力時，依法承擔監護責任。

　　監護人不履行監護職責或者侵害老年人權益的，監護監督人有權要求有關部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟。

　　第二十五條　國家建立健全家庭養老支持政策，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，爲老年人隨配偶或者贍養人遷徙提供條件，爲家庭成員照料老年人提供幫助。

第三章　社會保障

　　第二十六條國家建立多層次的社會保障體系，逐步提高老年人保障水平。

　　第二十七條　國家建立基本養老保險制度，保障老年人的基本生活。

　　國家鼓勵符合條件的用人單位建立補充養老保險。

　　鼓勵個人參加儲蓄性養老保險。

　　第二十八條　國家建立基本醫療保險制度，保障老年人的基本醫療需要。享受最低生活保障的老年人和符合條件的低收入家庭中的老年人參加基本醫療保險所需個人繳費部分，由政府給予補貼。

　　國家鼓勵建立補充醫療保險，發展老年人商業健康保險。

　　有關部門制定醫療保險辦法，應當對老年人給予照顧。

　　第二十九條國家逐步建立長期護理保障制度。鼓勵、引導商業保險公司開展長期護理保險業務。

　　對生活長期不能自理、經濟困難的老年人，地方各級人民政府應當根據其失能程度等情況給予護理補貼。

　　第三十條各級人民政府對經濟困難的老年人給予生活、醫療、居住或者其他救助。

　　對無勞動能力、無生活來源、無贍養人和扶養人，或者其贍養人和扶養人確無贍養能力或者扶養能力的老年人，依照有關規定予以供養或者其他救助。

　　對流浪乞討、遭受遺棄等生活無著的老年人，由地方各級人民政府依照有關規定予以救助。

　　第三十一條　各級人民政府在實施廉租房、公租房等住房保障制度或者進行危舊房屋改造時，應當優先照顧符合條件的老年人。

　　第三十二條　國家建立和完善老年人福利制度，根據經濟社會發展水平和老年人的實際需要，增加老年人的社會福利。

　　國家鼓勵地方建立八十周歲以上低收入老年人高齡津貼制度。

　　農村可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘塗等作爲養老基地，收益供老年人養老。

　　第三十三條　老年人依法享有的養老金、醫療待遇和其他待遇應當得到保障。有關機構必須按時足額支付養老金，不得克扣、拖欠或者挪用。

　　國家根據經濟發展以及職工平均工資增長、物價上漲等情況，適時提高養老保障水平。

　　人民法院依法凍結、劃撥老年人的存款或者查封、扣押、凍結、拍賣、變賣老年人的財産時，應當保留老年人生活必需費用和生活必需品。

　　第三十四條　國家鼓勵慈善組織以及其他組織和個人對老年人提供物質幫助和服務。

　　第三十五條　老年人可以與集體經濟組織、基層群衆性自治組織、養老機構等組織或者個人簽訂遺贈扶養協議或者其他扶助協議。

　　按照遺贈扶養協議，負有扶養義務的組織或者個人承擔該老年人生養死葬的義務，享有受遺贈的權利。

第四章　社會服務

　　第三十六條　國家建立和完善以居家爲基礎、社區爲依托、機構爲支撐的社會養老服務體系。

　　第三十七條　地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，鼓勵、支持專業服務機構及其他組織和個人，爲居住在家中的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。

　　有條件的地方可以爲家庭經濟困難的老年人提供養老服務補貼。

　　第三十八條地方各級人民政府和有關部門、基層群衆性自治組織，應當發展社區服務，將養老服務設施納入社區配套建設規劃，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康複等服務設施和網點。

　　發揚鄰裏互助的傳統，提倡鄰裏間關心、幫助有困難的老年人，倡導老年人互助服務。

　　鼓勵和支持志願者爲老年人服務。

　　第三十九條各級人民政府應當根據經濟發展水平和老年人服務需求，逐步增加對養老服務的投入。

　　各級人民政府和有關部門在財政、稅費、土地、融資等方面采取措施，鼓勵、扶持企業事業單位、社會組織或者個人以新建、改建、租賃等方式興辦養老服務設施。

　　第四十條地方各級人民政府和有關部門應當按照老年人口比例及分布情況，將養老服務設施建設納入城鄉規劃，統籌安排養老服務設施建設用地及所需物資。

　　非營利性養老服務設施用地，可以使用國有劃撥土地或者依法使用農民集體所有的土地。

　　養老服務設施用地，非經法定程序不得改變用途。

　　第四十一條　政府投資興辦的養老機構，應當優先保障孤寡老年人以及低收入的失能、高齡等困難老年人的服務需求。

　　第四十二條　國務院有關部門制定養老服務設施建設、養老服務質量和養老服務職業等標准，建立健全養老機構分類管理和養老服務評估制度。

　　第四十三條　設立爲老年人提供住宿照料服務的養老機構，應當符合下列條件：

　　（一）有自己的名稱、住所和章程；

　　（二）有與服務內容和規模相適應的資金；

　　（三）有符合相關資格條件的管理人員、專業技術人員和服務人員；

　　（四）有基本的生活用房、設施設備和活動場地；

　　（五）法律、法規規定的其他條件。

　　本法修訂實施前設立的養老機構不符合上述條件的，應當在國務院民政部門規定的期限內進行整改；逾期仍達不到規定條件的，按照本法和其他有關法律、法規執行。

　　第四十四條　爲老年人提供住宿照料服務的養老機構獲得縣級以上人民政府民政部門設立許可後，依法進行登記。

　　縣級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理，其他有關部門依照職責分工對養老機構實施監督。

　　第四十五條　養老機構變更或者終止的，應當到有關部門辦理手續，並妥善安置收住的老年人。

　　第四十六條　國家建立健全養老服務人才培養、使用、評價和激勵制度，依法規範用工，促進從業人員勞動報酬合理增長，發展專職、兼職和志願者相結合的養老服務隊伍。

　　國家鼓勵高等學校、中等職業學校和職業培訓機構設置相關專業或者培訓項目，培養養老服務專業人才。

　　第四十七條　養老機構應當與接受服務的老年人或者其代理人簽訂養老服務協議，明確雙方的權利、義務。

　　養老機構及其工作人員不得以任何方式侵害老年人的權益。

　　第四十八條　國家鼓勵、引導養老機構投保意外責任保險，鼓勵商業保險公司承保意外責任保險。

　　第四十九條　各級人民政府和有關部門應當將老年醫療衛生服務納入城鄉醫療衛生服務規劃，將老年人健康管理和常見病預防等納入國家基本公共衛生服務項目，保障老年人依法享受基本公共衛生服務。

　　國家鼓勵和支持醫療機構開設針對老年病的專科或者門診，爲老年人提供醫療服務。

　　城鄉醫療衛生機構應當加強老年人的健康服務和疾病防治工作。

　　第五十條　國家采取措施，加強老年醫學的研究和人才培養，提高老年病的預防、治療、科研水平，促進老年病的早期發現、診斷和治療。

　　開展各種形式的健康教育，普及老年保健知識，增強老年人自我保健意識。

　　第五十一條國家采取措施，發展老齡産業，將老齡産業列入國家扶持行業目錄。鼓勵、扶持和引導企業開發、生産、經營適應老年人需要的用品。

第五章　社會優待

　　第五十二條　縣級以上人民政府及其有關部門根據經濟社會發展情況和老年人的特殊需要，制定優待老年人的辦法，逐步提高優待水平。

　　對常住在本行政區域內的外埠老年人給予同等優待。

　　倡導全社會優待老年人。

　　第五十三條　各級人民政府和有關部門應當爲老年人及時、便利地領取養老金、結算醫療費和享受其他物質幫助提供條件。

　　第五十四條　各級人民政府和有關部門辦理房屋權屬關系變更、戶口遷移等涉及老年人重大人身和財産權益事項時，應當就辦理事項是否爲老年人的真實意思表示進行詢問，並依法優先辦理。

　　第五十五條　人民法院、人民檢察院、公安機關辦理涉及老年人權益保護的案件，應當照顧老年人的身心特點，並可以根據需要指定專門機構或者人員辦理。

　　老年人因贍養費、扶養費、養老金、撫恤金、醫療費以及婚姻等糾紛提起訴訟的，人民法院應當依法及時立案、審理和執行。

　　老年人因其合法權益受侵害提起訴訟交納訴訟費確有困難的，可以緩交、減交或者免交；需要獲得律師幫助，但無力支付律師費用的，可以獲得法律援助。

　　鼓勵律師事務所、公證處、基層法律服務所和其他法律服務機構爲經濟困難的老年人提供免費或者優惠服務。

　　第五十六條　醫療機構應當爲老年人就醫提供方便，對老年人就醫予以優先。有條件的地方，可以爲老年人設立家庭病床，開展巡回醫療、護理和康複、免費體檢等服務。

　　提倡爲老年人義診。

　　第五十七條　提倡與老年人日常生活密切相關的服務行業爲老年人提供優先、優惠服務。

　　城市公共交通、公路、鐵路、水路和航空客運，應當爲老年人提供優待和照顧。

　　第五十八條　博物館、美術館、科技館、紀念館、公共圖書館、文化館、影劇院、體育場館、公園、旅遊景點等場所，應當對老年人免費或者優惠開放。

　　第五十九條　農村老年人不承擔興辦公益事業的籌資籌勞義務。

第六章　宜居環境

　　第六十條　國家采取措施，推進宜居環境建設，爲老年人日常生活和參與社會提供安全、便利和舒適的環境。

　　第六十一條　各級人民政府在制定城鄉規劃時，應當根據人口老齡化發展趨勢、老年人口分布和老年人的特點，統籌考慮適合老年人的公共基礎設施、生活服務設施、醫療衛生設施和文化體育設施建設。

　　第六十二條　國家制定和完善涉及老年人的工程建設標准體系，在規劃、設計、施工、監理、驗收、運行、維護、管理等環節加強相關標准的實施與監督。

　　第六十三條　國家制定無障礙設施建設標准，新建、改建和擴建道路、建築物、交通設施、居住區等，應當符合國家無障礙設施建設標准。

　　各級人民政府和有關部門應當按照國家無障礙設施建設標准，優先推進與老年人日常生活密切相關的公共服務設施的改造。

　　無障礙設施的所有人和管理人應當對無障礙設施進行保護和及時維修。

　　第六十四條　國家引導、支持老年宜居住宅的開發，推動和扶持老年人家庭無障礙改造，爲老年人創造無障礙居住環境。

　　第六十五條　各級人民政府和有關部門應當開展多種形式的老年宜居環境宣傳教育，倡導全社會關心、支持、參與和監督老年宜居環境建設。

　　國家支持高等學校、科研機構開展老年宜居環境科學研究，培養管理人才和專業技術人才。

　　第六十六條　國家推動老年友好型城市和老年宜居社區建設。

第七章　參與社會發展

　　第六十七條　國家和社會應當重視、珍惜老年人的知識、技能和經驗，傳承老年人的優良品德，發揮老年人的專長和作用，保障老年人參與經濟、政治、文化和社會生活。

　　第六十八條　老年人可以依法成立自我管理、自我服務、自我保護、自我教育的組織，根據法律、法規和章程開展活動。

　　第六十九條　制定法律、法規、規章和公共政策，涉及老年人權益重大問題的，應當聽取老年人和老年人組織的意見。

　　老年人和老年人組織有權向國家機關提出老年人權益保障、老齡事業發展等方面的意見和建議。

　　第七十條　國家爲老年人參與社會發展創造條件。根據社會需要和可能，鼓勵老年人在自願和量力的情況下，從事下列活動：

　　（一）對青少年和兒童進行社會主義、愛國主義、集體主義和艱苦奮鬥等優良傳統教育；

　　（二）傳授文化和科技知識；

　　（三）提供咨詢服務；

　　（四）依法參與科技開發和應用；

　　（五）依法從事經營和生産活動；

　　（六）參加志願服務、興辦社會公益事業；

　　（七）參與維護社會治安、協助調解民間糾紛；

　　（八）參加其他社會活動。

　　第七十一條　老年人參加勞動及其合法收入受法律保護。

　　任何單位和個人不得安排老年人從事危害其身心健康的勞動或者危險作業。

　　第七十二條　老年人有繼續受教育的權利。

　　國家發展老年教育，把老年教育納入終身教育和社區教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校。

　　各級人民政府對老年教育應當加強領導，統一規劃，加大投入。

　　老年學校應當爲老年人增長知識、豐富生活、促進健康、陶冶情操、融入社會提供服務。

　　第七十三條　國家和社會采取措施，開展適合老年人的群衆性文化、體育、娛樂活動，豐富老年人的精神文化生活。

第八章　法律責任

　　第七十四條　老年人合法權益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有權要求有關部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟。

　　人民法院和有關部門，對侵犯老年人合法權益的申訴、控告和檢舉，應當依法及時受理，不得推诿、拖延。

　　第七十五條　不履行保護老年人合法權益職責的部門或者組織，其上級主管部門應當給予批評教育，責令改正。

　　國家工作人員違法失職，致使老年人合法權益受到損害的，由其所在組織或者上級機關責令改正，或者依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第七十六條　老年人與家庭成員因贍養、扶養或者住房、財産等發生糾紛，可以要求人民調解委員會或者其他有關組織進行調解，也可以直接向人民法院提起訴訟。

　　人民調解委員會或者其他有關組織調解前款糾紛時，應當通過說服、疏導等方式化解矛盾和糾紛;對有過錯的家庭成員，應當給予批評教育。

　　人民法院對老年人追索贍養費或者扶養費的申請，可以依法裁定先予執行。

　　第七十七條　幹涉老年人婚姻自由或者對老年人負有贍養義務、扶養義務而拒絕贍養、扶養的，由有關組織給予批評教育；構成違反治安管理行爲的，依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第七十八條　家庭成員對老年人實施家庭暴力或者盜竊、詐騙、搶奪、侵占、勒索、故意損毀老年人財物，造成損害的，依法承擔民事責任；構成違反治安管理行爲的，依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第七十九條　侮辱、誹謗或者虐待老年人，造成損害的，依法承擔民事責任；構成違反治安管理行爲的，依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第八十條　未經許可舉辦爲老年人提供住宿照料服務的養老機構的，由縣級以上人民政府民政部門責令改正；符合法律、法規規定的養老機構條件的，依法補辦相關手續；逾期達不到法定條件的，責令停辦並妥善安置收住的老年人；造成損害的，依法承擔民事責任。

　　第八十一條　養老機構及其工作人員侵害老年人人身和財産權益的，依法承擔民事責任；有關主管部門依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第八十二條　對養老機構負有管理和監督職責的部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第八十三條　不按規定履行優待老年人義務的，由有關主管部門責令改正。

　　第八十四條　涉及老年人的工程不符合國家規定的標准或者無障礙設施所有人、管理人未盡到維護和管理職責的，由有關主管部門責令改正；造成後果的，依法承擔民事責任，並依法給予行政處罰。　

第九章　附　　則

　　第八十五條　民族自治地方的人民代表大會，可以根據本法的原則，結合當地民族風俗習慣的具體情況，依照法定程序制定變通的或者補充的規定。

　　第八十六條　本法自　　年　月　日起施行。

 

附件：《中華人民共和國老年人權益保障法》修改前後對照表

 

關于《中華人民共和國老年人權益保障法

（修訂草案）》的說明

　　

　　一、修改老年人權益保障法的必要性

　　老年人權益保障法自1996年頒布施行以來，在保障老年人合法權益，促進老齡事業發展，弘揚中華民族敬老、養老、助老美德等方面發揮了重要作用。隨著我國經濟社會的發展、人口和家庭結構的變化，老年人權益保障出現了一些新情況新問題，需要在法律制度上進一步完善：一是人口老齡化快速發展。1999年，我國60周歲以上老年人口占到總人口的10%，按照國際標准，成爲老年型國家。此後，我國老齡化快速發展，第六次人口普查顯示，截至2010年底，我國60周歲以上老年人達到1.78億，占總人口的13.26%。據預測，到“十二五”期末，老年人口將達到2.21億，平均每年增加860萬，老齡化水平提高到16%，到2025年突破3億，2033年突破4億。二是困難老人數量增多。目前，我國80歲以上高齡老人超過2000萬，失能、半失能老人約3300多萬，對社會照料的需求日益增大。三是家庭養老功能明顯弱化。目前我國平均每個家庭只有3.1人，家庭小型化加上人口流動性的增強，使城鄉“空巢”家庭大幅增加，目前已接近50%。與此同時，我國老齡事業這些年來取得長足進步，在保障老年人權益方面積累了許多經驗，國家和地方相繼出台了一系列相關政策措施，需要上升爲法律制度。新形勢新情況要求我們在深入分析現實問題，認真總結實踐經驗的基礎上，及時修改老年人權益保障法。近幾年來，曆次全國人大會議都有很多代表提出修改老年人權益保障法的議案和建議。有關職能部門、老齡工作者、專家學者、老年人及其組織等社會各有關方面，也通過不同形式反映了修改老年人權益保障法的意見和建議，社會各界對完善養老法律制度越來越關注，修改老年人權益保障法已經具備了較好的社情民意基礎。

　　中共中央、國務院《關于加強老齡工作的決定》指出，老齡問題是關系國計民生和國家長治久安的一個重大社會問題。胡錦濤總書記在中央政治局第28次集體學習講話時明確要求，應切實應對人口老齡化，制定實施應對人口老齡化的戰略和政策體系。適時修改老年人權益保障法，是堅持以人爲本，保障和改善民生的必然要求，是實現“老有所養、老有所醫、老有所爲、老有所學、老有所樂”的法制保障，是貫徹黨中央關于積極應對人口老齡化戰略部署的重要舉措。

　　二、修改老年人權益保障法的過程和思路

　　修改老年人權益保障法是十一屆全國人大常委會五年立法規劃中的一類立法項目。2007年，民政部和全國老齡辦啓動了老年人權益保障法修改工作。爲加快立法步伐，2011年3月，由內務司法委員會牽頭組織修訂草案起草工作，成立了由內司委、常委會法工委、民政部、全國老齡辦、國務院法制辦等部門參加的起草小組，著手老年人權益保障法的修改工作。在去年5月至7月進行的全國人大常委會老年人權益保障法執法檢查過程中，按照吳邦國委員長“把執法檢查與法律的修改完善有機結合起來”的批示精神，執法檢查組同時聽取和收集了各地對修改老年人權益保障法的意見和建議。8月底9月初，起草小組正式開始論證、起草工作，形成了修訂草案征求意見稿。此後，起草小組通過調研、座談等多種方式，廣泛征求中央和地方有關單位、人大代表、專家學者、老齡工作者、老年人和老年人組織等各方面的意見。在此基礎上反複研究修改，形成了《中華人民共和國老年人權益保障法（修訂草案)》。

　　在修法過程中，我們堅持科學立法，民主立法，努力做到以下幾點：一是認真總結實踐經驗，把成熟的具有普遍意義的經驗上升爲法律，增強法律的適用性。十多年來，我國在健全老年社會保障、發展養老社會服務和優待老年人等方面積累了許多好經驗、好做法，草案充分吸收這些新內容，特別是在新增的社會服務和社會優待兩章中有集中體現。二是深入研究重點問題，著力解決現實中存在的突出問題，增強法律的針對性。老齡事業發展的經費保障問題，“空巢”老人的精神慰藉問題，養老服務設施建設用地、融資、稅費優惠問題，養老機構的發展和規範管理問題等等，都是老齡工作中的突出問題，草案在深入了解各地實踐的基礎上，經過多方研究論證，提出了相應的解決方案，以增強法律的針對性和可操作性。三是科學把握我國人口老齡化的發展趨勢，對一些影響長遠的問題作出適度超前的規定，增強法律的時代性和前瞻性。這主要體現在草案有關家庭養老支持、老年監護、長期護理保障、老年宜居環境等方面的規定中。對這些重要問題，盡早從立法層面做好頂層設計和前瞻性的制度安排，將爲我國未來從容應對人口老齡化贏得戰略先機和更多主動權。

　　起草工作中，我們還注意處理好以下幾個關系：一是老年人權益保障法與其他相關法律的關系；二是鞏固家庭養老基礎性地位與積極發展養老社會保障和社會服務的關系；三是增進老年人福利與經濟承受力和可持續發展的關系；四是堅持從國情出發與吸收借鑒國外有益做法的關系。

　　三、草案的體例結構和修改的主要內容

　　草案從現行法6章50條擴展到9章86條，新增38條，修改38條，總體來看，修改幅度較大。新增條款多數屬于社會服務、社會優待和宜居環境等方面的內容，這些內容在現行法的社會保障一章中有所規定。老年人權益保障法制定之初，由于我國老齡事業尚處在起步探索階段，在社會保障、社會服務、社會優待、宜居環境建設等方面還缺乏實踐，難以分別設專章加以規定。老年人權益保障法實施16年來，我國在養老保險、醫療保險、社會救助、養老服務、社會優待等許多方面都有了長足發展，特別是養老服務和社會優待兩個領域正是我國老齡工作實踐中最活躍、積累經驗最豐富的領域，同時也是未來應對人口老齡化亟需大力發展並可以大有作爲的領域。這些新增的內容已經難以囊括在社會保障一章中。鑒于此，我們在草案的社會保障一章中，主要規定老年人養老和醫療的物質保障問題，而有關服務和優待的內容則單獨成章加以規定，這種調整既反映了我國實踐發展的成果，也有利于區分物質保障和服務保障的不同功能，有利于相關主體明確責任和著力方向。關于老年宜居環境建設，雖然目前我國在這方面的實踐還相對滯後，但國際社會十分重視老齡化社會對硬件環境的要求，我國近年來響應世界衛生組織的號召，也積極開展了老年友好型城市和老年宜居社區創建活動。未來我國將有三分之一以上的人口屬于老年人，如此龐大的老年人口必然對我國城鄉規劃、公共基礎設施、社區環境和住宅設計等硬件環境提出新要求新挑戰。目前我國正處在城鎮化快速推進過程中，一些地方由于缺乏前瞻性，在城鄉規劃和建設中，已經出現一些不便利老年人生活的硬件環境缺陷或者隱患，隨著失能和高齡老年人的持續增多，這些問題將越來越突出。爲此，新增了宜居環境一章。這樣，草案形成了目前的9章結構，即總則、家庭贍養與扶養、社會保障、社會服務、社會優待、宜居環境、參與社會發展、法律責任和附則。

　　（一）關于總則

　　草案主要增加了以下內容：一是集中規定了老年人享有的基本權利，主要是從國家和社會獲得物質幫助，享受社會服務和社會優待，參與社會發展和共享發展成果等權利，這些權利大都體現了老年人的特殊要求（第三條第二款）。二是規定積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務（第四條第一款）。這一規定明確了應對人口老齡化的戰略定位，對于我國在“未富先老”的特殊國情條件下實現經濟社會可持續發展具有重要意義。三是從經費保障、規劃制定和老齡工作機構職責三個層面進一步明確政府發展老齡事業，做好老年人權益保障工作的職責（第五條）。四是強化了老齡宣傳教育，以進一步增強全社會老齡意識，營造敬老、養老、助老的良好氛圍（第七條）。五是增加了有關老齡科研和老齡調查統計制度的規定（第八條）。六是增加了對參與社會發展做出突出貢獻的老年人給予表彰獎勵的規定，以鼓勵老年人繼續爲國家建設做貢獻（第九條）。七是規定每年農曆九月初九（重陽節）爲老年節（第十一條）。目前全國有25個省、自治區、直轄市在相關地方法規中規定了老年節或敬老日。

　　（二）關于家庭贍養與扶養

　　一是對家庭養老作了重新定位。將現行法“老年人養老主要依靠家庭”修改爲“老年人養老以居家爲基礎”（第十二條第一款）。二是進一步明確了贍養人對患病和失能老年人給予醫療和照料的義務（第十四條）。三是針對現實中老年人住房等財産權益易受侵害以及老年再婚配偶法定繼承權難以保障等問題，進一步加強了對老年人財産權益的保護（第二十一條）。四是針對老年人精神贍養需求增多的實際，充實了精神慰藉的規定（第十七條）。五是爲保障失能失智老年人的人身財産權益，在深入研究我國民法通則有關監護的規定，並借鑒國外經驗的基礎上，創設了老年監護制度（第二十四條）。六是增加了有關組織應當對不履行義務的贍養人和扶養人予以督促的規定(第二十三條)。七是原則規定了國家建立健全家庭養老支持政策,以在新形勢下鞏固家庭養老的基礎性地位。此外，草案還完善了贍養協議的相關規定，增加了禁止對老年人實施家庭暴力的內容。

　　（三）關于社會保障

　　在養老和醫療保險方面，草案在社會保險法關于基本養老和基本醫療保險規定的基礎上，進一步規定要建立多層次的養老和醫療保險體系，逐步提高保障水平（第二十六至二十八條）。在護理保障方面，爲解決失能老年人長期護理的經費問題，規定國家逐步建立長期護理保障制度，鼓勵、引導商業保險公司開展長期護理保險業務，對生活長期不能自理、經濟困難的老年人，地方政府應視情況給予護理補貼（第二十九條）。在社會救助方面，草案規定對經濟困難的老年人，應當給予生活、醫療、居住等多方面的救助和照顧，還對流浪乞討、遭受遺棄等生活無著的老年人的救助作了專門規定（第三十、三十一條）。在社會福利方面，規定國家建立和完善老年人福利制度，並吸收地方的實際做法，規定了高齡津貼制度(第三十二條)。此外，草案還補充了養老待遇保障的內容，增加了發展老齡慈善事業以及遺贈扶養協議的規定（第三十三至三十五條）。

　　（四）關于社會服務

　　本章共16條，有12條是新增條文，另外4條也作了較大改動。一是確立了社會養老服務體系的框架，即“以居家爲基礎、社區爲依托、機構爲支撐”（第三十六條），這是我國多年實踐經驗的總結，並在國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要、社會養老服務體系建設規劃等國家重要文件中確認下來。二是總結實踐經驗，對居家養老服務、社區爲老服務作了原則規定（第三十七、三十八條）。三是明確了政府支持養老服務事業發展的責任：規定各級政府應當逐步增加對養老服務的投入，並在財政、稅費、土地、融資等方面采取措施，鼓勵、扶持社會力量興辦養老服務設施（第三十九條）；針對養老服務設施建設“用地難”的突出問題，草案從城鄉規劃預留用地、土地取得方式及用途管制等三個層次對養老服務設施用地作了特別規定（第四十條）；強調政府興辦的養老機構應當優先保障孤寡老年人以及低收入的失能、高齡等困難老年人的服務需求（第四十一條）；要求國務院有關部門制定相關標准，建立健全養老機構分類管理和養老服務評估制度（第四十二條）。四是加強對養老機構的管理，規定了養老機構設立條件、准入許可和變更、終止等制度，明確了相關部門對養老機構的管理職責（第四十三至四十五條）。五是加強養老服務隊伍建設，主要規定了養老服務人才培養、使用、評價和激勵制度（第四十六條）。六是加強養老機構運營中的糾紛處理和風險防範，規定了簽訂養老服務協議和支持養老機構投保意外責任保險等內容（第四十七、四十八條）。七是完善醫療衛生服務，規定各級政府和有關部門應當把老年醫療衛生服務納入城鄉醫療衛生服務規劃，鼓勵支持醫療機構開設老年病專科或門診，保障老年人享受基本公共衛生服務，並規定加強老年醫學研究和健康教育（第四十九、五十條）。此外，草案還對發展老齡産業等作了補充規定。

　　（五）關于社會優待

　　草案參考近年來國家出台的相關規定和各地優待老年人的做法，進一步充實了現行法有關老年優待的內容。一是規定縣級以上政府及其有關部門應當根據情況制定優待老年人的辦法，逐步提高優待水平；確立了對常住在本行政區域內的外埠老年人實行同等優待的原則，倡導全社會優待老年人（第五十二條）。二是豐富了現行法有關司法救助、法律援助、醫療服務、參觀遊覽、乘坐公共交通等方面對老年人給予優待和照顧的內容（第五十五至五十八條）。三是增加了一些新的優待內容，主要是爲老年人及時、便利地領取養老金、結算醫療費等方面提供優待，在辦理涉及老年人重大人身財産權益事項時提供優待等（第五十三、五十四條）。

　　（六）關于宜居環境

　　本章主要對國家推進老年宜居環境建設作了原則規定，以便爲制定相關配套法律法規和政策提供依據。一是明確國家責任，概括規定了老年宜居環境建設的總體要求，即爲老年人日常生活和參與社會提供安全、便利、舒適的環境（第六十條）。二是規定了政府加強老年宜居環境建設的主要任務：在制定城鄉規劃時，要適應老齡化發展需要，統籌考慮適宜老年人生活的各類設施建設；建立和完善有關涉老工程建設標准體系，在規劃、設計、施工、監理、驗收、運行、維護、管理等環節加強相關標准的實施與監督；加強老年宜居環境建設的宣傳教育、科學研究和人才培養(第六十一、六十二、六十五條)。三是在具體環境建設上，重點規定了無障礙環境建設(第六十三、六十四條)，這主要是考慮到殘疾人中有相當一部分是老年人，老年人隨著年齡增長所面臨的失能或者殘疾的風險會逐步提高，無障礙是老年宜居環境的一個基本要求。此外，草案還對老年友好型城市以及老年宜居社區建設作了規定（第六十六條）。

　　（七）關于參與社會發展

　　本章主要增加了老年人可以依法設立自己的組織並開展活動的內容，並規定在制定涉及老年人權益的法律法規和政策時，應當聽取老年人及其組織意見（第六十八、六十九條）。草案還對老年人勞動保護以及發展老年教育作了補充規定（第七十一、七十二條）。

　　（八）關于法律責任

　　草案根據上述各章的新內容，進一步充實和完善了有關法律責任的規定。一是增加了擅自舉辦養老機構、養老機構及其工作人員侵害老年人權益以及政府行政管理部門失職渎職的法律責任（第八十至八十二條）。二是增加了違反優待義務的法律責任（第八十三條）。三是增加了違反涉老工程建設標准和不履行無障礙設施維護管理職責的法律責任（第八十四條）。此外，根據人民調解法、行政處罰法、治安管理處罰法、刑法等有關法律的規定，對現行法關于家庭成員糾紛處理，幹涉老年人婚姻自由，侮辱、誹謗、虐待、遺棄老年人法律責任的條款作了修改完善。

　　此外，草案還作了一些文字性修改。