全国政协委员刘红宇建议：

【两会声音】以土地要素市场化改革破局农村养老困境

文章来源：《中国社会报》 作者：记者 路建英 

“老有所养，是基本的民生需求，也是社会文明程度的重要标志。”作为一名长期关注民生、关心养老的律师界政协委员，北京市金诚同达律师事务所创始合伙人刘红宇去年向大会提交了“对既有住宅进行适老化改造”的提案。今年，她继续将目光聚焦于农村养老问题，向大会提交了“以土地要素市场化改革破局农村养老困境”的提案。

传统家庭养老无法满足农村养老需求

当前，大多数农村老人愿意留在熟悉的原居住地养老，然而，传统的家庭自主养老方式已无法满足农村养老需求。受传统养老观念影响和经济承受能力制约，农村老人一般也不愿意进入养老机构养老。

“小康不小康，关键看老乡。”在刘红宇看来，2020年决胜脱贫攻坚、实现全面小康，其中一块很难啃的“硬骨头”，就是农村失能、失智、高龄、贫困等老人的养老问题。“农村老人由于储蓄有限，养老金制度建立较晚，保障水平较低，使得利用劳作获取收入成了农村老人的现实选择。”

刘红宇坦言，在这过程中，农村各类土地可谓起到了“隐形社保”的作用。但是这样的“隐形社保”仍然面临一个问题，就是老人随着年龄增长或者疾病进展，劳动能力会逐渐衰退，最终丧失收入来源。

“有子女的健康老人还能依赖子女赡养，但‘久病床前无孝子’，时间久了，失能、半失能的老人轻则遭白眼，重则受虐待，甚至被遗弃;无儿女的老人晚年生活只能依靠政府和社会救助解决。”刘红宇表示，生存和精神上的双重压力，还导致农村老人的自杀率较其他群体严重偏高，造成一幕幕人伦惨剧，前段时间的“陕西活埋老母”事件就是一个典型案例。

在日常履职过程中，刘红宇经常深入基层，接触最多的也是老人。她认为，土地既是农民的生产资料，也是农民的财产权利。“但囿于法律规定，土地在发挥生产资料作用的同时，却无法充分发挥财产权利的作用，这是导致农村老人一旦停止工作就会丧失主要收入来源、缺乏养老保障、经济地位弱势的重要原因。”

“近年来，学界围绕农村土地制度存在突出问题的相关研究如火如荼，但大多不了了之，很重要的一个原因就是相关法律法规明确限制了农村土地的变现途径，使得研究成果的落地缺乏法律基础。”刘红宇如是说。

参照“以房养老”模式推行“以地养老”

党的十八大以来，中央出台了多项政策文件推动相关制度改革，包括允许集体经营性建设用地入市、建立集体经营性建设用地入市增值收益分配制度、完善农村宅基地制度允许自愿有偿退出宅基地、建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制等一系列改革。

刘红宇认为，上述改革为发挥农村土地财产权利作用破除了法律障碍，使得“土地换保障”最终成为了可能，将在很大程度改变农村老人“守着农田没饭吃”、土地闲置无法变现的困境，“改革的红利也将改善农村老人的经济弱势地位，让农村老人活得更有尊严。”

“依据我国相关法律规定，法律赋予农民土地承包经营权、宅基地使用权以及对集体资产的股份权等以土地为核心的财产权利，而这些财产权利可以通过多种方式实现‘土地换保障’。”刘红宇表示，一方面，可参考城镇地区“以房养老”模式在农村推行“以地养老”，由老人与政府签署自愿有偿退出宅基地协议，在考虑未来土地增值因素后确定补偿资金，由政府分期支付，老人在世期间宅基地和地上房屋仍然归其使用，去世后由政府收回，“农民既享受了土地增值收益，政府也可以通过回收的建设用地和指标在土地市场上进行交易获取资金，形成闭环。”

另一方面，通过集体经营性建设用地入市以及相关增值收益分配，集体组织所获得的资金可以为集体成员设立养老基金，设立专门账户，定期向集体成员发放，为集体成员提供养老保障。

有了法律层面的支持，“土地换保障”就可以在法律允许的范围内发展多种模式，具备相当的政策弹性和操作空间。但是，具体操作模式仍然还有许多的未知问题需要进一步探索和研究。为此，刘红宇建议，有关部门应尽快启动农村养老保障制度改革相关研究，把握新一轮的土地要素市场化改革的契机，充分发挥农村土地财产性权利的作用，探索农村养老以“土地换保障”具体实施方案，破局农村养老制度改革。

就如何完善农村土地定价机制，做到兼具公平和效率，刘红宇认为，在农村养老“土地换保障”具体实施方案中，应当充分保障农村老人能够分享土地增值收益，探索建立农村养老“土地换保障”项目资金管理、使用和监管机制，形成健康运行的长效机制，保护参与项目的农村老人的合法权益;在农村养老“土地换保障”项目中，应当研究设定适当的退出机制，充分尊重农村老人在养老方式上自由选择“土地换保障”或“子女来赡养”，做到“公平有偿，来去自由”。